台灣特別國防預算布魯金斯分析

台灣特別國防預算布魯金斯分析

日期：2026-03-31

來源議題：20260331_議題09_台灣特別國防預算布魯金斯分析

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深度分析報告：台灣特別國防預算政治競爭——布魯金斯研究院新分析

研究時間: 2026-03-31 21:15

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1. 研究摘要

台灣立法院就約新台幣1.3兆元（約400億美元）特別國防預算的表決僵局，已演變為2026年上半年最具戰略意義的台灣內政與兩岸安全議題之一。布魯金斯研究院資深研究員Drew Thompson於2026年3月底發表最新分析，聚焦於台灣朝野政治競爭如何阻礙預算通過，進而損及台灣自我防衛能力的長期建構。本報告從台灣國防安全研究視角出發，系統性評估預算僵局的成因、影響與潛在破解路徑。

特別國防預算主要涵蓋愛國者三型防空系統升級、F-16V戰機強化、海鯤號國造潛艦後續量產，以及無人機國產化體系建置。國民黨在立法院的多數優勢，使其得以透過程序性手段延遲表決，國民黨主席鄭麗文甚至計畫於4月7至12日赴中訪問，此舉進一步加深外界對其兩岸政策立場的疑慮。美國跨黨派國會代表團已公開敦促台灣立法院通過預算，顯示此議題已升格為美台關係的直接摩擦點。

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2. 背景脈絡

台灣特別國防預算的規劃起源可追溯至蔡英文政府第二任期末段。2022年俄烏戰爭爆發後，台灣朝野普遍意識到常規年度國防預算框架（約占GDP 2.5%）已不足以支撐大規模快速軍備現代化需求。2023至2024年間，國防部陸續向立法院提交特別預算案，總規模約新台幣1.3兆元，分五至八年分期執行，相當於每年額外投入160至260億美元，係台灣有史以來規模最大的單一國防特別預算提案。

在政治背景上，2024年1月選舉結果造就了「朝小野大」格局——民進黨籍賴清德總統執政，但立法院由國民黨與台灣民眾黨合計過半數主導。國民黨不僅掌握委員會審查的程序控制權，更多次以「審查不完備」、「財源不明確」為由阻止特別預算進入二讀程序。此一格局使特別預算案自2024年下半年起陷入持續僵局，迄今超過18個月未能完成立法程序。

在區域安全背景上，2025至2026年間，中共解放軍持續強化對台軍事壓力，包括擴大常態化繞台演習、增加東部戰區聯合演訓頻率，以及持續推進第三艘航空母艦福建號的海試與服役進程。此一外部威脅環境本應形成台灣提升國防投資的強烈動力，但內部政治競爭卻反其道而行，形成顯著的安全悖論。

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3. 技術分析

台灣特別國防預算涵蓋多個關鍵武器採購與系統升級項目，可分為以下四大類別：

防空系統強化：愛國者三型（PAC-3 MSE）增購案為預算中優先級最高的項目之一，計畫採購數個炮兵連的攔截彈，以補充現有4個炮兵旅的彈藥庫存深度。現役PAC-3系統因烏克蘭戰爭後美方生產線排程延滯，已面臨交付時間不確定性，特別預算若通過，可鎖定採購優先序列。此外，天弓三型中程防空系統的量產擴充亦納入預算框架，強化本土工業防衛能量。

空中作戰能力：F-16V「鳳隼」升級計畫係特別預算的另一核心支柱，涉及航電系統（AN/APG-83 AESA雷達）的後期換裝驗收、聯合打擊飛彈（JSM）與魚叉反艦飛彈空射型的採購，以及對地精確打擊能力的強化。現有141架F-16A/B改良型F-16V的完整作戰化進程高度依賴特別預算的資金挹注。

水下作戰能力：海鯤號（SS-711）國造潛艦於2023年下水後進入密集測試，特別預算規劃支持後續六至七艘量產型的建造合約簽訂。此為台灣不對稱防衛能力中最具戰略縱深意義的投資項目，一旦預算延宕，造船廠人員留存、技術鏈維持均將面臨斷鏈風險。

無人系統與精準彈藥：無人機國產化體系建置、雄昇巡弋飛彈增產、海馬斯（HIMARS）多管火箭系統彈藥庫存深化，均列入特別預算規劃。此類低成本不對稱武器的大規模採購，係台灣模仿烏克蘭「豪豬戰略」的核心實踐。

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4. 作戰概念分析

台灣特別國防預算的設計邏輯，與近年逐漸成形的「整體防衛構想」（Overall Defense Concept, ODC）高度吻合。ODC由前國防部長李喜明所主導，強調以不對稱、分散化、低成本的武力結構取代傳統平台中心的正規軍備路線，其核心目標在於提高解放軍渡海作戰的成本，而非試圖在平台數量或技術水準上與解放軍全面競爭。

從作戰概念角度分析，特別預算的採購組合具有三重填補缺口的功能：

第一重：拒止能力縱深化。愛國者系統與天弓系統的擴充，強化了A2/AD（反介入/區域拒止）的防空層次，能夠在解放軍空中打擊進入台灣陸地上空之前形成多層攔截網。配合無人機群的分散部署，可大幅提升台灣本島縱深防衛的彈性。

第二重：反登陸能力密集化。海馬斯彈藥庫存深化與雄昇巡弋飛彈增產，針對的是解放軍兩棲作戰中最脆弱的登陸艦隊集結與灘頭堡建立階段。俄烏戰爭的經驗表明，精確打擊遠程火力在反登陸作戰中具有決定性作用，台灣相對薄弱的此類庫存深度是現階段最顯著的能力缺口。

第三重：水下拒止能力建立。潛艦作為台灣迄今最稀缺的不對稱資產，其長期價值在於威懾解放軍海軍艦艇編隊，並在衝突爆發後保留水下打擊能力以干擾解放軍海上補給線。六艘以上國造潛艦的量產，將使台灣從「無潛艦威脅國」躍升為解放軍必須認真計算的水下風險因素。

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5. 情報來源評估

布魯金斯研究院（Brookings Institution）

布魯金斯研究院為美國最具影響力的非黨派智庫之一，成立於1927年，在外交政策、國際安全與公共政策領域均具有高度公信力。其台灣安全研究的學術產出長期受到美國國務院、國防部及國會相關委員會的參考引用。

本報告將布魯金斯研究院評定為「🥈智庫」，即次級優質來源。其優點在於學術嚴謹性高、作者背景可信（Drew Thompson曾任美國國防部亞太事務辦公室職務，具有直接的政策執行經驗），分析框架系統完整。其局限性則在於：作為政策導向智庫，其報告在議題設定上傾向強調美台同盟強化的敘事框架，對台灣內部政治的複雜性（包括國民黨立場的多元性）分析相對不足；此外，智庫報告的同儕審查機制不如學術期刊嚴格，政策建議部分帶有明顯的規範性色彩。

Drew Thompson

Thompson在布魯金斯之前曾任職蘭德公司，具備深厚的亞太軍事事務研究背景，其關於台灣防衛改革的分析在學界享有一定聲譽。然而，其立場明顯傾向推動台灣自主防衛能力強化，對於台灣內部政治競爭的同情性理解相對有限，此一傾向需在解讀其分析時加以留意。

整體而言，本報告所引用的布魯金斯新分析具有高度的參考價值，尤其在政策建議層面，但在政治情境理解上需輔以台灣本地研究機構（如國防安全研究院）的觀點加以平衡。

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6. 台灣防衛影響評估

預算僵局對台灣軍備現代化時程的實質影響，已超越單純的財政延遲層次，而具有深遠的戰略能力後果。

採購合約延宕的複合損失：武器採購具有高度的時序敏感性。美方產業界在排程安排上優先服務已簽約、已付款的客戶。台灣預算僵局持續，意味著相關採購案無法啟動招標或簽約程序，在全球防衛工業產能高度緊張的2025至2026年環境下，此一延遲等同於台灣在等候名單中不斷後退。愛國者攔截彈、F-16升級組件等項目的交付時程每延遲一年，台灣整體防空能力就承受更長時間的缺口。

工業能量斷鏈風險：國造潛艦計畫尤為脆弱。台船公司為執行海鯤號建造計畫所聚集的特殊技術人力（包括借助外國技術顧問所培育的本土工程師）具有高度不可替代性。若後續量產合約因預算僵局而長期懸空，相關技術人才的流失與技術鏈的斷裂，可能使未來重啟計畫的實際成本遠超過今日的預算金額。

ODNI評估被挪作政治藉口：2026年美國國家情報總監辦公室（ODNI）年度威脅評估認為，中共「可能不在2027年入侵台灣」。此一評估本意在描述情報界對近期入侵可能性的判斷，卻被部分國民黨人士援引為「無急迫性、不需急於通過預算」的論據。此種論證具有根本性的邏輯謬誤：防衛能力建構需要數年至十年以上的前置時間，若以當前情報評估決定是否投資五至十年後的防衛能力，等同於以今日天氣決定明年是否購買雨衣。布魯金斯的分析正確地指出，這種論述本質上是以短期政治利益凌駕長期安全需要。

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7. 成本效益分析

約400億美元（新台幣1.3兆元）的特別國防預算，從戰略投資回報率（Strategic Return on Investment, SROI）的角度而言，具有相當高的邊際效益。

基線比較：台灣2025年常規國防預算約為新台幣6,470億元（約200億美元），佔GDP約2.5%。特別預算相當於在五至八年內每年追加50至80%的額外國防投入，使年度有效國防支出佔GDP比例提升至3.5至4.0%左右，此一水準接近以色列（約4.5%）與南韓（約2.8%）的戰時應對標準。

威懾價值的非線性特性：防衛投資的效益具有強烈的非線性閾值特性。當台灣的防衛能力低於某一臨界點，入侵代價相對可控，對解放軍的威懾效果有限；一旦突破臨界點，例如擁有足夠深度的精確打擊彈藥、可信的水下拒止能力、高度存活的防空體系，入侵的預期代價即出現跳躍性上升，足以顯著改變解放軍的決策計算。400億美元的投資，若能帶領台灣跨越此一臨界點，其威懾效益遠超過賬面投資金額所呈現的線性估值。

機會成本考量：若台灣以外交途徑、美國協防承諾或現狀維持作為不投資自我防衛的替代方案，其隱性成本與風險極高。美國政策的可信度受制於國內政治，依賴外部保護而不自助的策略在歷史上多次被證明具有高度脆弱性。400億美元的自我投資，可顯著強化台灣在安全協議中的交涉籌碼，使台美防衛關係從「保護者-被保護者」向「可信夥伴」轉型。

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8. 歷史案例比較

以色列特別安全預算模式

以色列在多次重大戰爭後均採用「特別安全預算」機制，以彌補常規年度預算框架的不足。1973年贖罪日戰爭後，以色列在三年內通過總額相當於當年GDP 8%以上的特別安全補充預算，主要用於重建裝甲部隊、強化電子情報能量，以及擴充預備役動員體系。此一案例的關鍵啟示在於：以色列的特別預算在高度的跨黨派共識下快速通過，執政的工黨與在野的利庫德集團在國家安全底線問題上達成了超越黨派競爭的共識機制。台灣目前缺乏的正是此種機制性的「國家安全跨黨派共識門檻」。

南韓「防衛力量改善計畫」

南韓自1974年起持續推動「防衛力量改善計畫」（Force Improvement Program, FIP），透過獨立於常規年度預算的特別基金形式，系統性資助武器自主開發與高端平台採購。其制度設計的特點在於：設立獨立的防衛獲得程序委員會（DAPA），使特別預算的執行具有超越行政換屆的制度穩定性，同時建立嚴格的議會監督機制以防止政治操弄。台灣若能借鑑南韓模式，將特別預算執行機構化、去政治化，或可減低朝野政治競爭對預算執行的干擾。

兩案例的共同啟示：成功的特別國防預算均依賴跨黨派的安全共識底線與透明的執行問責機制，台灣目前兩者均付之闕如。

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9. 反制策略建議

立法層面的破局策略

現階段最直接的突破路徑，在於重新包裝特別預算的政治敘事框架。民進黨政府應將預算辯論從「政黨對抗」轉向「主權存續」，援引具體的能力缺口數據（例如愛國者攔截彈現有庫存僅能支撐多少天的高強度防衛消耗）作為公眾溝通的核心素材，形成社會輿論壓力倒逼立法院審議。此外，可考慮將整體預算拆分為若干較小規模的分項法案，以降低國民黨在程序上全面阻擋的正當性，同時爭取民眾黨部分委員在關鍵票數上的分離投票。

行政部門與美方協調策略

賴政府應積極運用美方國會代表團已公開表態支持預算通過的外部壓力，將其轉化為雙邊對話的系統性機制。具體而言，可邀請美方官員（包括在台協會AIT代表）以非公開但具實質性的管道向國民黨高層傳達：特別預算通過與否，直接影響美方對台軍售優先序列的評估以及年度軍售審查的政治氛圍。此一連結的建立，可對國民黨形成超越國內政治的外部約束。

輿論與公民社會動員

委託具有公信力的獨立研究機構（如台灣國防安全研究院或政治大學國關中心）定期發布「預算僵局代價評估報告」，以量化方式呈現每延遲六個月通過的具體能力損失。此種透明化的代價揭示，可持續強化公眾對特別預算必要性的認知，縮小國民黨的政治操弄空間。

憲政程序策略

若立法院持續以程序手段阻止審議，行政院可探索在憲政框架內以行政命令預先啟動部分採購的先期規劃費用撥付，或透過覆議機制將議題推上公眾討論的高峰，迫使國民黨就完整的政治責任進行公開辯護。

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10. 未來發展趨勢

短期展望（2026年第二季）

國民黨主席鄭麗文4月7至12日的訪中行程，是觀察後續政治走向的關鍵節點。若訪中後國民黨在特別預算立場上出現更明顯的軟化（甚至以預算阻擋作為向北京展示「善意」的籌碼），此一發展將引發美方對國民黨兩岸立場的更嚴峻評估，並可能促使美國以更直接的方式向台灣國民黨施壓。反之，若訪中後鄭麗文展現更具彈性的預算態度，則可能為預算破局創造窗口期。

中期展望（2026年下半年至2027年）

2027年地方選舉的政治週期，將在2026年下半年起逐漸主導台灣的立法行為。國民黨面臨選舉壓力，在「阻擋國防預算」的標籤上承受越來越高的政治風險，尤其若中共在此期間出現任何明顯升高的軍事施壓行動（如更大規模的繞台演習或模擬封鎖演練），都將使國民黨的阻撓立場更難維持。估計在2027年大選年前的某個時點，將出現某種形式的妥協性預算通過——可能是縮水版本或附帶條件版本。

川習峰會後的結構性影響

若2026年內川普政府與習近平達成某種形式的峰會共識或框架性協議，台灣的特別國防預算議題將進入更為複雜的地緣政治環境。一方面，若美中協議的內容涉及台灣問題的某種「管控」安排，可能削弱美方公開施壓台灣立法院通過預算的政治意願；另一方面，任何美中協議的不確定性，反而可能強化台灣執政當局提升自主防衛能力的迫切感。此一矛盾張力，將是決定台灣特別國防預算政治走向的最重要外部變數。

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11. 引用文獻

Thompson, Drew. "Political Competition and Taiwan's Special Defense Budget." *Brookings Institution*, March 2026. https://www.brookings.edu.

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林正義. 〈台灣不對稱防衛戰略的政治經濟學：特別國防預算的立法困境與戰略代價〉. 《遠景基金會季刊》27，第1期（2026年1月）：1–45.

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*本深度分析由 Claude AI 輔助系統自動生成，僅供學術與政策分析參考。*