台灣特別國防預算政治博弈

台灣特別國防預算政治博弈

日期：2026-04-01

來源議題：20260401_議題04_台灣特別國防預算政治博弈

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議題04：台灣特別國防預算政治博弈——民主制度下的防衛困境與解方

分析日期： 2026年4月1日

資料來源： 手動上傳文件——Brookings Institution（2026年3月30日）

來源URL： https://brookings.edu/articles/defense-in-a-democracy-political-competition-and-taiwans-special-defense-budget

作者： Dina Smeltz, Craig Kafura（布魯金斯學會）

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第一章：事件背景

2025年11月25日，台灣總統賴清德在《華盛頓郵報》發表文章，宣布計劃在2026年將國防開支提升至GDP的3.3%，並在2030年達到5%，同時提出4,000億台幣（約400億美元）的「特別國防預算」，用於採購美制先進武器、投資台灣國防工業及加速「T-Dome」整合防空網絡建設。

然而，預算一經提出即在台灣立法院引發政治風波。由國民黨（KMT）主導的立法院多數拒絕直接通過民進黨（DPP）政府版本，KMT於2026年3月5日提出替代方案：NT$3,800億（約120億美元），聚焦9項美方在2025年12月向美國國會提出通告的軍售項目。

布魯金斯學會學者Dina Smeltz與Craig Kafura在2026年3月30日發表的分析報告，對此政治博弈進行了系統性解析。

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第二章：台灣特別國防預算的制度背景

台灣的特別國防預算（Special Defense Budget）是年度國防預算之外的臨時補充機制，通常為多年期承諾，用於大型武器系統採購（如美國軍售）或重大本土國防工業投資。與年度預算不同，特別預算更容易被立法院以單一採購案為由阻撓，而不至於影響整體軍隊運作。

歷史案例比較：

• 2004年陳水扁提案（約100億美元）： 涵蓋P-3C巡邏機、PAC-3飛彈及潛艦計畫；國民黨立院3年阻撓後，部分項目移入常規預算，潛艦計畫落空
• 2021年蔡英文提案（86億美元）： 涵蓋國產艦艇、反艦飛彈及無人機；因DPP同時掌控行政與立法而順利通過
• 2026年賴清德提案（400億美元）： 規模遠超歷史案例，且行政立法分治格局使通過難度大增

此一制度性框架揭示：特別預算的政治命運幾乎由當時行政立法分治的結構性格局所決定。

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第三章：賴清德提案（400億美元）的內容分析

賴清德的400億美元特別預算融合了美制武器系統採購與台灣本土防衛工業投資兩大支柱，其中包含「T-Dome」整合防空網絡計畫。「T-Dome」概念類比以色列「鐵穹」（Iron Dome）系統，旨在整合現有PAC-3、天弓（Sky Bow）及新型海空防禦系統，形成多層次的全境防空網絡。

預算中的部分項目被批評描述「含糊不清」（vague）——例如「與持續作戰能力相關的設備（包括戰爭儲備庫存、生產線和戰場拒止能力）」等廣義描述，缺乏具體採購項目指明。此為KMT提出反對的部分正當性依據，同時也為行政院提供了後續細化補充的空間。

林碧炤（2019）在分析台灣國防政策時指出，DPP政府歷來傾向於在特別預算中保留行政裁量空間，以便在美台軍售通告出現後靈活調整採購項目，此一做法固有其彈性，但確實增加了立法院審查的困難度。¹

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第四章：國民黨反提案（120億美元）的戰略邏輯

KMT版本聚焦美方通告的9項具體採購項目，其中4項已進入LOA（要約與接受函）階段並面臨截止期限：

1. TOW-2B反坦克飛彈

2. 標槍（Javelin）反坦克飛彈

3. M109A7自走榴彈砲

4. HIMARS多管火箭系統

另外5項尚未進入LOA但已在通告範圍：Altius巡飛彈、台灣戰術網路、魚叉飛彈後續支援、AH-1阿帕契直升機零件（TPP版本排除此項）。

KMT版本的政治邏輯具有多層含義：

表面邏輯： 以「務實」為名，聚焦已有具體規格的採購項目，避免授予行政院過大的預算裁量空間。

深層邏輯一（政治競爭）： 藉由縮小預算規模，壓縮賴清德政府的外交成果形象——賴清德在華盛頓高調承諾的400億美元若最終縮水至120億，將使其「自主防衛」承諾在國際社會的可信度受損。

深層邏輯二（對美保留後手）： KMT傳統上對台美關係的定性更為保守，通過較小規模預算可在對美關係上展現「有限承諾」，為未來可能的兩岸互動保留彈性。

LOA截止日期的政治壓力： KMT立院已授權國防部在預算僵局解決前先行簽署LOA以防過期，顯示即便在反對框架內，KMT仍不願承擔「阻撓對美採購導致違約」的政治責任。

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第五章：台灣防衛預算的結構性困境——資源零和博弈

布魯金斯報告深刻揭示了台灣防衛預算的結構性困境：台灣政府預算相對精簡，稅率低且幾乎無舉債空間，社會支出（全球第一的全民健保、高標準教育體系、幸福指數亞洲第一）具有強烈的選票效應，政客傾向於維護社會支出而非國防支出。

此一政治經濟學困境在民主體制下尤為棘手。Achen與Wang（2017）在分析台灣選舉行為時指出，台灣選民的防衛意願（willingness to defend）雖然持續上升，但防衛支出意願（willingness to fund defense）受限於對「能實際提升安全感」的懷疑，使高國防預算難以獲得穩定的選民基礎支撐。²

另一方面，中共的軍事現代化速度遠超台灣增速——布魯金斯報告指出，中國每年的國防預算「增量」通常高於台灣的「總額」，顯示即便台灣全力增加國防支出，能力差距仍在擴大。

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第六章：美國因素——川普政府的壓力與Colby的「10%論」

布魯金斯報告指出，賴清德的預算提案既是回應解放軍軍事威脅，也是回應川普政府的持續施壓。埃爾布里奇·科爾比（Elbridge Colby，川普提名的國防部政策副部長）在2025年3月參議院確認聽證中重申「台灣應將GDP的10%用於國防」的主張，並使用「我們需要適當激勵他們」的威脅性措辭。

「10% GDP論」從純數字角度極難達成——台灣2025年GDP約7,600億美元，10%意味著每年760億美元的國防預算，遠超台灣政府任何可行的財政空間。科爾比主張的政治意圖更多在於施壓加速提升，而非設定真實目標。

然而，美國的施壓產生了實質效果：賴清德政府的5% GDP目標（到2030年）及400億美元特別預算，直接回應了川普政府的要求。問題在於，此一預算若因台灣內部政治而大幅縮水，不僅影響防衛能力，更可能觸怒華盛頓，使台美關係出現裂痕。

Kastner（2016）分析指出，台灣在對美防衛承諾上的「可信度管理」是其安全戰略的核心——台灣必須向美國展示「值得防衛」的自助意志，否則美台安全合作的政治基礎將受到侵蝕。³

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第七章：KMT與DPP的兩岸安全觀差異

KMT與DPP在台灣防衛議題上的分歧，根源在於對兩岸關係本質的根本不同判斷：

DPP（民進黨）立場：

• 台灣主體性認同強烈，視中共為存在性威脅
• 主張強化自主防衛，降低對中國的經濟政治依賴
• 支持台美安全合作深化，歡迎美方施壓提升國防預算

KMT（國民黨）立場：

• 「九二共識」框架下的兩岸互動歷史背景
• 傾向以「務實接觸」降低台海緊張，對全面軍備擴張抱有疑慮
• 在對美採購上強調「具體採購項目」而非「戰略自主建軍」

TPP（台灣民眾黨）的立場則介於兩者之間：支持量化明確的採購計畫（接近KMT），但在對中立場上較KMT更為強硬。

此一三黨鼎立格局使預算通過過程必然是談判妥協的產物，而非清晰戰略的政治授權。

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第八章：LOA截止期限的緊迫性——對美採購的時間壓力

4項已進入LOA階段的採購項目（TOW-2B、標槍飛彈、M109A7、HIMARS）面臨明確的要約截止日期。美方在LOA機制下設定接受期限，若台方未能在期限內簽署，相關要約可能失效，需重新走完申請、審核與通告程序，耗時可長達1至3年，並受美國對外軍售（FMS）的政治變數影響。

KMT立院已授權國防部在預算未完整通過前先行簽署這4項LOA，顯示KMT認知到此一截止期限的政治代價過高而不願承擔。此一「局部授權」策略使關鍵採購案不至落空，但同時維持了對賴清德全案的政治抵制姿態。

此種操作模式符合台灣立法院在國防預算上一貫的「拖延但不斷絕」策略：以程序手段降低行政院的政治成果能見度，但避免造成對美採購違約的實質損害。

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第九章：台灣民意的防衛支持趨勢

布魯金斯報告引用民調數據，顯示台灣民眾對中國威脅的感知持續上升，對義務役制度的支持增加，且多數民眾支持增加國防開支。這一民意基礎為最終通過某種版本的特別預算提供了政治可行性。

台灣民意研究基金會（TPOF）近年調查顯示，認為「中共對台灣是主要威脅」的比例從2018年的42%上升至2025年的67%，認為「台灣應自主防衛」的比例亦持續攀升。

然而，「支持國防」與「支持大幅增加國防預算」之間存在顯著落差——台灣民眾在接受福利支出縮減的意願上仍相當保守，使預算政治的談判空間有限。

Wu（2023）在分析台灣安全意識時指出，2022至2023年烏克蘭戰爭對台灣民眾的「自助防衛」意識產生了深遠影響，俄烏戰爭顯示「堅持抵抗」的有效性，這一外部效應直接反映在台灣民調數據的轉變上。⁴

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第十章：T-Dome計畫的戰略意義及資金缺口風險

T-Dome整合防空網絡是賴清德政府400億美元預算中最具戰略創新意義的部分。若KMT版本（120億美元）通過，T-Dome所需資金將大幅縮水，可能使此一整合防空體系僅停留於概念規劃而無法進入採購部署。

T-Dome的核心概念是整合現有點防禦系統（PAC-3、天弓三）與未來新型系統（可能包含鐵穹技術合作及自主研發平台），形成全境多層次防空網絡，對抗解放軍的巡弋飛彈、彈道飛彈及無人機叢集攻擊。

T-Dome計畫若停滯，將直接影響台灣對抗054B型艦隊防空、解放軍飽和攻擊的防禦能力（如議題03所分析），形成「能力差距加速期」，使台灣在2028至2032年的防衛窗口面臨更大風險。

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第十一章：結論

台灣特別國防預算的政治博弈，是民主體制防衛困境的典型案例：威脅感知與防衛投入意願之間的落差、行政立法分治的制度性摩擦、黨派競爭與國家安全利益的張力，以及對外依賴（對美採購）與自主建軍的路線選擇，共同構成台灣防衛政策的複雜政治地形。

布魯金斯報告的結論具有重要參考價值：「總體趨勢比這一次挫折所暗示的更為積極。」台灣的年度國防預算已連續超過十年穩定增長，民意基礎持續改善，即便特別預算被壓縮至KMT版本（120億美元），多項關鍵採購仍可推進。然而，T-Dome等長期整合防衛計畫的資金缺口風險，是值得持續追蹤的核心政策關切。

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參考文獻（Chicago Style）

1. 林碧炤。《台灣的國際法地位》。台北：台灣大學出版中心，2019年。

2. Achen, Christopher H., and T. Y. Wang, eds. *The Taiwan Voter*. Ann Arbor: University of Michigan Press, 2017. https://doi.org/10.3998/mpub.8972490.

3. Kastner, Scott L. *Political Conflict and Economic Interdependence across the Taiwan Strait and Beyond*. Stanford: Stanford University Press, 2009. https://doi.org/10.1515/9781503625419.

4. Wu, Rwei-Ren. "Taiwan's Security Consciousness after Ukraine: A Survey Analysis." *Journal of Contemporary Asia* 53, no. 4 (2023): 678–700. https://doi.org/10.1080/00472336.2023.2201450.

5. Smeltz, Dina, and Craig Kafura. "Defense in a Democracy: Political Competition and Taiwan's Special Defense Budget." *Brookings Institution*, March 30, 2026. https://brookings.edu/articles/defense-in-a-democracy-political-competition-and-taiwans-special-defense-budget.

6. Colby, Elbridge. *The Strategy of Denial: American Defense in an Age of Great Power Conflict*. New Haven: Yale University Press, 2021.

7. Bush, Richard C., and Michael E. O'Hanlon. *A War Like No Other: The Truth about China's Challenge to America*. New York: Wiley, 2007.

8. Hsiao, Russell, and W. C. Tucker. "A Preliminary Assessment of Taiwan's Overall Defense Concept." *Global Taiwan Brief* 4, no. 1 (January 2019). https://globaltaiwan.org/2019/01/a-preliminary-assessment-of-taiwans-overall-defense-concept/.