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中國漁政與海監整合史

2026-04-25★★★★★已確認

中國漁政與海監整合史 中華人民共和國海上執法體系於 2013 年前長期處於「五龍治海」分散管理：國家海洋局所屬中國海監（China Marine Surveillance, CMS）負責海洋執法；農業部漁政（Fisheries Law Enforcement Command, FLEC）負責漁業管理；公安部邊防海警（Border Coast Defense,

中國漁政與海監整合史

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> 中華人民共和國海上執法體系於 2013 年前長期處於「五龍治海」分散管理：國家海洋局所屬中國海監（China Marine Surveillance, CMS）負責海洋執法；農業部漁政（Fisheries Law Enforcement Command, FLEC）負責漁業管理；公安部邊防海警（Border Coast Defense, BCD）負責海上治安；海關總署緝私警察（General Administration of Customs, GAC）負責關稅；交通部海事局（Maritime Safety Administration, MSA）負責海事安全。2013 年 7 月國務院機構改革將前四單位海上執法職能整併為「中國海警局」；2018 年再進一步劃入武警部隊。本概念頁追蹤此整合歷程及其戰略意涵。

一、整併前的「五龍治海」格局

　　2013 年以前，中國海上執法呈現「五龍治海」局面，各部門相互掣肘、資源重疊。其中與灰色地帶活動最相關的兩股力量為海監與漁政：

（一）中國海監（CMS）：1998 年成立，隸屬國家海洋局。任務涵蓋執行《海洋環境保護法》、查處違法海洋傾倒、監視外國船隻於中國管轄海域之活動。代表性案例為 2008 年釣魚臺周邊巡航、2012 年黃岩島事件初期介入。

（二）漁政（FLEC）：隸屬農業部，前身可追溯至 1950 年代各省漁業管理機構。主要任務為維護漁業秩序、執行禁漁期、查處非法捕撈。漁政船全面裝備北斗衛星導航系統之政策，於 2012 年 10 月由農業部主導推動（中華民國國防部資料蒐集，2015，頁 38；引自《人民網》，2012 年 10 月 29 日）。

（三）海監與漁政之差異：CMS 偏重「主權與環境」執法、漁政偏重「資源管理」執法。但兩者在實際海域均涉及對外國漁船之干預，業務邊界模糊。

二、2013 年國務院機構改革

　　2013 年 3 月，第十二屆全國人大第一次會議通過「國務院機構改革和職能轉變方案」；同年 7 月正式整併。整併後架構為：

（一）名義上：成立「中國海警局」，掛牌於國家海洋局，承擔原 CMS、漁政、邊防海警、海關緝私之海上執法權能。

（二）實際上：業務指導權由公安部負責、行政管理權留在國家海洋局，形成「雙重領導」格局。

（三）裝備接收：原四單位之數百艘船艦、人員、基地全部劃入海警；其中 2013 年 2 月入列之「中國首艘千噸海監船」配備高壓水砲與北斗系統，已預示日後海警船舶武裝化之方向（中華民國國防部資料蒐集，2015；引自《搜狐網》，2013 年 2 月 4 日）。

　　此次整併雖解決多頭管理問題，但因雙重領導體制，指揮鏈條仍不順暢，對於「灰色地帶」高強度行動之決策反應較慢。

三、2018 年劃入武警

　　2018 年 3 月，第十三屆全國人大第一次會議通過「深化黨和國家機構改革方案」；同年 7 月，中國海警局正式劃入中央軍事委員會指揮之武警部隊（People's Armed Police, PAP）。此次調整具有四項戰略意涵：

（一）指揮鏈集中：海警自此「軍委—武警—海警」垂直貫穿，與解放軍體系直接對接，作戰響應時間大幅縮短。

（二）法律框架配套：為彌補軍警混編可能引發之國際法質疑，中國於 2021 年制定《海警法》，重新定義海警執法之武器使用授權。

（三）灰色地帶常態化：自 2018 年起，海警在台海周邊、釣魚臺、南海各危機點之巡弋頻率均顯著提升，至 2024 年達到歷史新高（Office of the Secretary of Defense [OSD], 2025, p. 36）。

（四）裝備跨代化：海警新一代船艦（818 型、818A 型）排水量達 12,000 噸，搭載 76 公釐艦砲與直升機甲板，已完全跨入準軍艦能量。

四、整合對「公務船+漁船」階梯部署的影響

　　從漁政、海監整併為海警後，中國「灰色地帶階梯部署」更趨成熟。典型部署模式為：

（一）第一線：海上民兵漁船（PAFMM），以民事船舶之名實施物理阻擋。

（二）第二線：海警公務船（CCG），以執法之名提供火力與法律掩護。

（三）第三線：解放軍海軍（PLAN）軍艦，以「演訓」之名遠距威嚇。

　　此三層階梯在裝備上具備互補性：漁船民兵數量大但防護弱、海警公務船防護強但需保留執法面貌、軍艦威嚇強但動用代價高。整併後之指揮鏈統一，使三層階梯在實戰中能更精準地接力切換。

五、未解爭議

　　漁政與海監整併入海警之過程，仍留有兩項未解爭議：

（一）地方漁政之「殘餘」職能：部分省級漁業執法機構保留至今（如海南省漁政總隊），與海警形成重疊。實務上，在涉及外國衝突時往往由海警出面，但在涉及國內漁民違規時則仍以地方漁政執法。

（二）海上民兵與海警的關係：CMSI 研究指出，海上民兵接受海警與 PLAN 雙重訓練、亦可由海警直接指揮（Kennedy & Erickson, 2017, p. 4）。整併後此一指揮關係更為直接，但官方文件仍保留「民兵」身分以維持法律模糊性。

參考文獻

中華民國國防部（2025）。《中華民國 114 年國防報告書》。臺北：國防部。

Kennedy, C. M., & Erickson, A. S. (2017). *China Maritime Report No. 1: China's Third Sea Force, The People's Armed Forces Maritime Militia: Tethered to the PLA*. Newport: U.S. Naval War College, China Maritime Studies Institute. Retrieved from <https://digital-commons.usnwc.edu/cmsi-maritime-reports/1/>

Office of the Secretary of Defense [OSD] (2025). *Annual Report to Congress: Military and Security Developments Involving the People's Republic of China 2025*. Washington, D.C.: Department of Defense. Retrieved from <https://media.defense.gov/2025/Jan/15/2003625549/-1/-1/1/MILITARY-AND-SECURITY-DEVELOPMENTS-INVOLVING-THE-PEOPLES-REPUBLIC-OF-CHINA-2025.PDF>

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